當EB-5區域中心負責人或者項目運營人違法時，政府是否應當以取消區域中心資格的方式，既處罰違法者，同時又處罰該區域中心，并且導致這個區域中心運營項目的投資人無法獲得綠卡？還是應當把違法者與區域中心及其項目區隔開來，處罰違法者的同時，讓區域中心有機會進行重組，讓項目有機會繼續進行并創造就業，并讓無辜的投資人有機會獲得綠卡？

2016年11月，移民局因為華盛頓州某區域中心原負責人違法，取消了其運營的區域中心的資質。這使這個區域中心的EB-5投資人失去繼續申請綠卡的機會。事實上，該區域中心已經更換了所有人和運營人，區域中心的EB-5項目也進展順利，不僅創造了就業，而且產生正現金流。

該區域中心在新運營人的帶領下，就移民局的關停決定上訴。2017年12月21日，美國移民局行政上訴辦公室AAO發布non-precedent決定，宣布上訴方區域中心勝訴，推翻移民局關停該區域中心的決定，并就區域中心負責人違法而產生的區域中心關停問題，提供了指導性的意見。

這無疑是一個EB-5法律政策上的一個里程碑，也是送給EB-5投資人的一個圣誕禮物。類似情況區域中心的投資人，如前些日子非常焦慮的加州美麗家園區域中心的綠地項目的EB-5投資人，可以安心過節了！

下面，筆者介紹一下這個上訴案。

案名：

Matter of P.A.S., LLC, ID# 513109 (AAO Dec. 21, 2017) 

上訴判決書下載鏈接：

https://www.uscis.gov/sites/default/files/err/K1%20-%20Request%20for%20Participation%20as%20Regional%20Center/Decisions_Issued_in_2017/DEC212017_01K1610.pdf

審理機構：

美國移民局行政上訴辦公室，Administrative Appeals Office （簡稱“AAO”）

上訴方：

P-A-S-區域中心

被上訴方：

美國移民局投資移民計劃辦公室（簡稱”IPO“）

上訴原因：

某華盛頓州區域中心于2011年8月份獲批成立，2015年8月份，美國證監會SEC起訴該區域中心挪用EB-5投資款，2016年11月，移民局因此取消了該區域中心資格，理由是該區域中心不再服務于促進經濟成長的目標。

上訴理由：

該區域中心因此上訴，在上訴中，它表示其將繼續服務于促進經濟成長這個目標，因為它已經完成了最初的項目，創造了要求的就業，并且未來也將繼續進行其他項目開發。

上訴結果：

AAO指示上訴方提交新的證據，包括新的I-924更新申請，以反映新的區域中心所有人。AAO認為，決定該區域中心是否將繼續促進經濟成長時，必須同時權衡正反兩面的因素，積極因素包括區域中心已經重組、項目繼續推進等，消極因素包括資金曾被挪用等。經過權衡，AAO認為積極因素超過了消極因素，該區域中心將繼續促進經濟成長，因此支持上訴。

AAO是這樣一步步闡述其對EB-5法律的解讀和立場：

• AAO指出，1992年，國會創立EB-5區域中心計劃，獲得EB-5區域中心認證的條件是遞交申請并表明其將在某一特定經濟區域聚集投資，以促進經濟成長。經濟成長包括增加出口銷售，提高地區生產力、就業創造或促進國內資本投資。聯邦法典8 C.F.R. §204.6(m)(6)規定，一旦區域中心被認證，它必須每年向移民局遞交報告，證明它將繼續促進經濟成長。如果區域中心不按照要求遞交報告，或者不再促進經濟成長，它將被取消資質；

   

• AAO指出，針對區域中心取消資格的法律依據，聯邦法典8 C.F.R. §204.6(m)(6)只列出了”不遞交所要求的報告“和”不促進經濟成長“兩種情況，它既沒有明確提到不當使用資金、區域中心沒有盡職監督NCE或JCE的運作這些情況，也沒有將區域中心方面的欺詐、犯罪行為列為取消區域中心的法律依據；

   

• AAO認為，當初的制定者是有意不具體列出這些情況，因為聯邦法典8 C.F.R. §204.6(m)(6)的兩條規定，已經為關停那些不再促進經濟成長的區域中心，提供了足夠的依據。不具體列出這些情況，不等于無論EB-5行業中一些實體的行為多么惡劣，政府都不得關停它們，政府必須維護EB-5計劃的品質；

   

• 但AAO認為，必須在權衡所有積極和消極的因素（而不是僅根據消極因素 — 筆者注）后，才能，決定一個區域中心是否還繼續促進經濟成長，是否應當關停或保留。當消極因素存在時，也要考慮區域中心是否已經進行了補救和更正。另外，還要考慮這些正反因素以前發生過哪些，未來是否還有可能發生；

   

• 這個案件的消極因素包括：

• 移民局主管部門認為這個區域中心因為挪用資金及遭到SEC起訴，而不再促進經濟成長；

• SEC指控這個區域中心挪用資金用于其它項目、購買個人住房及賭博；

• 因為缺少監督自身運營的機制，地區法院已經凍結其資產并認命接管人；

• 因為地區法院已經禁止它吸收更多EB-5資金，它未來無法促進經濟成長；

• 有一小部分投資人已經撤資，完成項目所需的EB-5資金有所減少。

• 這個案件的積極因素包括：

• 2017年5月，地區法院批準了NCE的重組，解凍了資產和金融帳戶。一個已經進行數個項目的公司，已經接管這個區域中心和NCE，并成為新的所有人；

• 盡管有部分資金被挪用，這個區域中心在SEC起訴期間，繼續推進這個項目并取得顯著進展。在接管人回復移民局NOIT意圖取消區域中心通知信時，這個項目已經完成90%并且產生正現金流。上訴人遞交了有關入住率和出租收入的文件。2015年9月SEC向地區法院表示，欺詐行為已經對另一個項目產生產生影響，但并沒有表示對這個項目有影響；

• 區域中心接管人已經采取措施追回部分被挪用的資金，并找到新資金來完成這個項目；

• 項目中的出租公寓和酒店已經運營并產生現金流，彌補了部分挪用的損失；

• 項目開發仍然仿照原經濟計劃書進行中，已經創造了800個就業；

• 區域中心新遞交的計劃，詳列了新所有人過去通過其他區域中心開發的EB-5項目及其豐富的開發經驗，并且提出了一個新的未來要開發的、需要通過24個投資人募資1200萬美元的住宅項目。

• 正負因素的權衡：AAO認為這個案件中的積極因素超過了消極因素，因此得出這個區域中心將繼續促進經濟成長、應當保留區域中心資質的決定：”We find that the Applicant has demonstrated it is more likely than not to promote economic growth in the future, and we conclude that, on balance, preservation of the Applicant’s regional center designation is warranted.”

AAO進一步對此類情況提出指導性意見：

• 一個區域中心的不適當或不合法行為的確與這個區域中心是否符合繼續促進經濟成長這一目標相關，但必須把消極因素與相應的積極因素進行比較權衡后才能做出結論（而不能只根據消極因素做出結論—筆者注），并且需要個案分析。

   

• 更明確地說，促進了經濟成長并不能讓我們被迫保留一個有問題的區域中心。EB-5的成功不僅是就業的創造、資金的投入和項目的完成，還在于國土安全部對EB-5的有效監管，以保證其品質。當權衡取消一個區域中心的各個因素時，我們很明確知道我們應盡的監管職能�，F實中當然存在著這樣的情況，就是那些惡劣行為的性質或程度已經無法被彌補或被就業創造、經濟成長等積極因素所抵消（這時，這個區域中心必須被關停—筆者注），但這個案子，不是這種情況。

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